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网络中立何去何从

2019-06-09 06:38:46 | 来源: 烘焙

络中立,何去何从?

多年来,络中立一直是全球电信业争论的焦点。2014年,美国、欧盟围绕络中立原则再次掀起新一轮博弈。一方面,络服务提供商反对络中立原则,希望通过打造快车道,向互联企业提供分级服务的同时收取额外费用;另一方面,互联企业则支持络中立原则,要求监管机构明令禁止络服务提供商提供分级服务,也禁止减速。面对双方截然相反的立场,电信监管机构如何平衡双方利益,成为悬而未决的一大难题。

美国:络中立新规一波三折,各方博弈仍在继续

美国是较早讨论络中立的国家,2005年,美国联邦通信委员会(FCC)发布《互联政策声明》(Internet Policy Statement),提出络中立四原则。2009年,FCC将四原则增加至六原则,继续推进络中立。2010年,FCC正式通过《开放互联指令》(Open Internet Order,又称络中立指令),2011年9月23日,该指令正式公布,于2011年11月正式生效。《指令》要求络服务提供商应当确保消费者能够平等、不受限制地访问所有合法内容,不得根据速对内容提供商额外收费。

在FCC《开放互联指令》正式生效仅一周后,美国电信运营商Verizon就将该《指令》和FCC告上法庭,要求判决《指令》无效。自此《指令》进入涉诉状态,暂缓实施。2014年1月15日,联邦上诉法院哥伦比亚特区巡回法庭否决了FCC的《开放互联指令》。该法庭裁定称,尽管FCC有权对宽带业务进行监管,但络服务提供商不是《电信法》规定的公共运营商,FCC没有足够的证据表明其有权力强制要求络服务提供商接受络中立原则。同时,法庭还推翻了FCC关于禁止络服务提供商阻塞互联流量的规定。

2014年5月15日,FCC正式推出修订后的、商业上合理的络中立原则,允许络服务提供商提供快车道,向互联企业提供分级服务,并向互联企业收取一定的费用。FCC宣布展开为期4个月的公众征询。新版络中立建议遵循三大原则:一是所有的络服务提供商必须对流量管理做到透明,二是合法的内容不能受到屏蔽,三是络服务提供商不得在违背商业原则的情况下损害互联(包括利用附属机构区别对待流量)。此次修订引发了业界巨大争议。9月10日,美国互联企业发起络减速日大型抗议活动,他们认为,该计划还可能会影响无法支付快车道高额费用的中小企业的发展。

2014年11月10日,美国总统奥巴马发表声明,建议FCC禁止络服务提供商设立快车道,并将宽带服务重新定位于为公用事业,要求FCC对互联实施强监管。同时提出了四项原则,即禁止屏蔽、禁止减速、禁止快车道、增强络管理透明度。此声明立即招致络服务提供商的强烈反对,ATT宣传将大规模缩减其光纤络计划。迫于多方面的舆论压力,FCC宣布将络中立政策出台事宜延迟至2015年。

欧盟:络中立立法持续推进,草案尚待批准

2014年4月3日,欧盟议会投票支持络中立草案。该草案对络中立进行了明确定义:络中立原则是指流量需要被平等对待,没有歧视、限制和干扰,独立于发送者、接收者、类型、内容、设备、服务或应用。草案要求络服务提供商对任何消息或内容,都要平等对待,不允许络服务提供商以向互联企业提供更快的络接入速率为由收取费用。目前,该草案正在等待欧洲理事会的批准。

该草案的推出遭到电信业的一致反对。欧洲电信运营商沃达丰和西班牙电信公开呼吁,欧盟制定的络中立规定应该尽量减少对电信运营商的关注,而应该把更多的精力放在如何降低谷歌和Facebook的垄断优势上面。移动运营商行业联盟GSMA也认为,络服务提供商有权利为差异化的络产品收取不同费用。欧洲电信络运营商协会(ETNO)也表示,欧洲议会对络中立的表决是在错误的方向上迈出了一步。

2014年7月,欧盟委员会选举产生新一届政府。11月,新一届欧盟委员会主席容克上任,提出要大力推动欧洲高速宽带络建设,并酝酿未来几年的施政纲领,其中关于络中立部分的政策内容也在调整框架之内。

上下游双方各执一词,监管机构难于平衡

以互联企业、消费者、法学家为代表的络中立支持方认为,络服务提供商创建快车道将对部分互联企业形成歧视,电信运营商、有线电视公司等络服务提供商应当平等地对待所有通过他们络的流量,让络服务提供商区别对待不同的流量,可能为它们操纵络质量提供机会。此外,建立快车道还可能会抑止市场竞争,导致中小型互联公司可能会因为没有足够的资本进入收费的快车道而过早夭折。

以传统电信运营商、有线电视公司、经济学家为代表的络中立反对方则认为,宽带络由私有企业投资建设,络服务提供商有权管理自己的络,包括对高耗流量的用户进行管控以避免络拥塞,为需要更高等级质量的企业提供分级服务等。同时,分级收费也可以弥补络建设和维护所需的巨额成本。实际上,一些国家和地区已经采取了类似的方式。例如,美国流媒体服务供应商Netflix已和络提供商Comcast达成协议,向后者支付一定费用,直接使用Comcast提供的宽带络,以期为Netflix的用户提供更加流畅的视频观看体验。2013年,Orange同谷歌公司达成了收费协议,谷歌将为此向Orange支付可观的流量费用,Orange将这些费用用于维护络,保证用户能够更快地浏览谷歌的内容。

面对这样的形势,电信监管机构很难在络服务提供商和互联企业之间找到平衡点,这也是络中立进程难以推进的主要原因。

求同存异,各让一步,竞合发展或是未来方向

络中立的未来走向尚无定论,但可以肯定的是,不论是络服务提供商,还是互联企业,都无法离开对方而单独存在。更优质、更快速、更稳定的络和更丰富的互联应用是相辅相成、相互促进、共同发展的。一方面,在络技术快速进步、迭代周期大幅压缩的背景下,络服务提供商需要持续投入大量资金,以加大络建设投入,维护升级络设施,提高络服务水平。若实施严格的络中立,在管道化趋势日益加重的背景下,络服务提供商利润日趋摊薄,长久下去将失去滚动发展的能力,而且络质量也难以保障高等级质量业务或应用发展的需要。另一方面,互联经济快速发展,业务应用持续创新,正成为经济社会发展的新引擎,培育壮大互联产业是当下各国竞相发展的方向。限制络服务提供商滥用市场支配力量,确保最低服务质量是基本要求,同时不得利用其络优势排挤互联企业,抑制创新。实际上,在市场机制作用下,络服务提供商和互联企业已经在寻求更市场化的解决方式,包括支付费用获取更高具有质量保障的络服务,同时络运营商也在加紧探索智能管道业务,以满足多层次的用户需求,竞合发展的态势初步显现,监管部门或许不必急于干预。

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